Матеріали виступу президента Української асоціації районних та обласних рад, голови Харківської обласної ради Сергія Чернова за темою «Концепція внесення змін до Конституції України. Розділ ХІ Місцеве самоврядування», м.Судак, 18.09.2013.

Чинною Конституцією України, ухваленою 28 червня 1996 року, закладені принципи, правові та інституційні основи місцевого самоврядування. Проте модель місцевого самоврядування, викладена головним чином у XI розділі Основного Закону, є спробою пристосувати інститут локальної демократії до політико-правових реалій, що існували в державі на той час. У тому числі в цю модель закладено збереження механізмів централізації влади на місцевому рівні.

Але через півтора десятиліття стало зрозуміло, що існуюча в Україні перехідна модель місцевого самоврядування вичерпала свої можливості і не відповідає міжнародним обов’язкам, взятим Україною. До того ж, сучасні глобалізацій ні світові тенденції та інтеграційні процеси, від яких наша держава не може бути осторонь, ставлять нові вимоги до вітчизняного законодавства, в тому числі, в частині, що стосується управління регіонами. Про численні недоліки існуючої системи місцевого самоврядування в Україні говорять і ті, хто безпосередньо працює в цій системі, і експерти, які аналізують законодавство і спроможність державних інститутів.

Відповіддю на ці потреби стала реформа місцевого самоврядування, започаткована Президентом України Віктором Януковичем. Був розроблений проект Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні. При цьому модернізація законодавства, передбачена Концепцією, потребує внесення змін до Конституції.

Проект Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні був розглянутий Конституційною Асамблеєю України, положення цього документу були враховані під час роботи над проектом Концепції внесення змін до Конституції України, розділ XI «Місцеве самоврядування». Отже обидва документи мають єдину мету і кореспондуються між собою.

Проект Концепції внесення змін до Конституції України був розглянутий на пленарному засіданні Конституційної Асамблеї 21 червня 2013 року і був взятий за основу. Оскільки розділ XI «Місцеве самоврядування» не викликав суттєвих зауважень членів Конституційної Асамблеї, його можна розглядати в якості майбутньої конституційної моделі місцевого самоврядування.

Проблеми, які зумовлюють необхідність удосконалення конституційного регулювання у сфері місцевого самоврядування

Отже, фундаментальною передовсім конституційною проблемою розвитку місцевого самоврядування визначено відсутність чіткої доктринальної основи цього політико-правового інституту, невизначеність його правової природи та перспективних напрямків розвитку. Як наслідок, невизначеність векторів системно-структурної організації муніципальної влади і чіткої сфери її компетенції, немає ефективного механізму взаємодії між органами державної влади і місцевого самоврядування.

Імплементація положень Європейської хартії місцевого самоврядування у національне законодавство відбувається дуже повільно. Конституція була ухвалена у 1996 році, а Хартію Україна ратифікувала у 1997 році. При чому Хартія була ратифікована в повному  об’ємі, що одразу викликало труднощі з інтеграцією цього міжнародного документа у вітчизняне законодавче поле. Деякі положення Хартії вимагають змін в Конституції України, наприклад, стосовно права представницьких органів мати власні виконавчі органи (стаття 3 Хартії), якого наразі позбавлені обласні та районні ради.

Хоча за Конституцією місцеве самоврядування є правом територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України, механізми участі громадян, громад у здійсненні публічної влади на локальному рівні належним чином не врегульовані та не реалізовані повною мірою у муніципально-правовій практиці. Громадяни не мають дієвих інструментів контролю за діяльністю муніципальної влади та впливу на вирішення поточних місцевих проблем.

Чинна модель регіонального і муніципального управління залишається громіздкою і надто централізованою, що перешкоджає встановленню ефективних внутрішніх зв’язків, обмежує організаційну та економічну самостійність місцевого самоврядування, створює штучну залежність представницької влади на місцях від органів виконавчої державної влади. Як наслідок – повільний і нерівномірний розвиток регіонів, пригнічення місцевої ініціативи, формування дотаційного споживницького менталітету, певна інертність громадян у вирішенні питань розвитку територій, де вони мешкають, падіння авторитету влади.

Мета і завдання конституційної реформи у сфері місцевого самоврядування

Метою конституційної реформи є:
- створення ефективної системи місцевого самоврядування, здатної гарантувати найвищу соціальну цінність людини, створити оптимальні умови для її життєзабезпечення та гармонійного розвитку;
- забезпечити комплексний та стабільний розвиток територіальних громад, районів та регіонів України на основі найповнішого використання їх потенціалу, збалансування і вирівнювання регіонального розвитку.

Концепція змін до Конституції України пропонує наступні шляхи розв'язання проблеми

1. Приведення конституційно-правової основи місцевого самоврядування у відповідність із документами Ради Європи та Європейського Союзу, насамперед Європейської хартії місцевого самоврядування та відповідних протоколів до неї, які визначають поняття та принципи місцевого самоврядування, регіональної політики і розвитку.

В оновленій Конституції мають бути забезпечені правові умови для:
- формування дієздатних та самодостатніх територіальних громад;
- реалізації невід’ємного права членів територіальних громад на участь у здійсненні місцевого самоврядування;
Оптимізована конституційна модель системно-структурної організації публічної влади на місцевому рівні.
Посилені конституційні гарантії правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності місцевого самоврядування.

Місцеве самоврядування має визначатися як не лише право, але й спроможність територіальної громади самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування здійснювати регулювання і управління суспільними справами місцевого значення в межах, визначених Конституцією і законами України.

2. Конституційне закріплення можливостей для органів місцевого самоврядування вирішувати як питання місцевого значення, так і здійснювати делеговані державою повноваження (в Концепції цей принцип називається «муніципальним дуалізмом»).

Таким чином, на принципах децентралізації і субсидіарності буде забезпечена реалізація, викладених в Європейській хартії місцевого самоврядування положень щодо сфери компетенції місцевого самоврядування (стаття 4).

Під субсидіарністю ми розуміємо закладений в Європейській хартії місцевого самоврядування принцип: «Муніципальні функції,  як правило,  здійснюються переважно тими  властями,  які  мають  найтісніший  контакт  з громадянином. Наділяючи  тією  чи  іншою   функцією   інший   орган,   необхідно враховувати  обсяг і характер завдання,  а також вимоги досягнення ефективності та економії».

Закріплення принципу субсидіарності і повноти повноважень місцевого самоврядування передбачене у наступному пункті.

3. Розширення обсягу компетенції територіальних громад, визначеного Конституцією.
Органи місцевого самоврядування отримують пріоритет повноважень перед повноваженнями місцевих органів виконавчої влади у разі конкурування компетенції цих органів.
Посилюється роль органів місцевого самоврядування в процесі вироблення й реалізації місцевої політики, програм місцевого розвитку.
Закріплення положення про те, що територіальні громади приймають статути у порядку, визначеному законом.

4. Закріплення базового переліку форм безпосередньої демократії, які можуть використовуватися членами територіальних громад на місцевому рівні. Таким чином, гарантується:
- проведення консультацій з органами місцевого самоврядування;
- право органів місцевого самоврядування на співробітництво (партнерство) ,а також об’єднання з метою ефективного здійснення своїх повноважень, захисту інтересів громад, сприяння місцевому та регіональному розвитку.

5. Розширення конституційно-правової регламентації добровільного об’єднання територіальних громад, надання права утворювати об'єднані територіальні громади не лише сільським, а й іншим громадам, що мають єдиний адміністративний центр.

Наразі гострою проблемою залишається наявність складних адміністративно-територіальних утворень – так званих «матрьошок», - коли у складі базової адміністративно-територіальної одиниці (наприклад, міста) наявні інші територіальні одиниці (міста, селища, села). При чому й ті, й інші мають власні ради та їх виконавчі органи. В результаті утворюється конфлікт компетенцій, плутанина у вирішенні земельних питань, нерівномірний розподіл бюджетних коштів, і, як наслідок, малоефективне управління розвитком територій.

Проект Концепції передбачає, що добровільне об'єднання територіальних громад може відбуватися з урахуванням:
- історично сформованої спільності соціально-економічної інфраструктури громад,
- наявності умов і можливостей для надання населенню публічних послуг на рівні, не нижчому гарантованого державними стандартами,
- забезпечення належного функціонування місцевого самоврядування.
Передбачається, що у конституційних положеннях мають бути враховані особливості інституційної системи муніципальної влади у таких об'єднаннях.

6. Уточнення конституційного визначення щодо делегування органам місцевого самоврядування окремих повноважень органів виконавчої влади.  Встановлення, що здійснення державних делегованих повноважень покладається на виконавчі органи місцевого самоврядування.

На обласному та районному рівні існуюча ситуація із виконанням місцевими радами делегованих повноважень виглядає таким чином, що делеговані державою повноваження, органи місцевого самоврядування – районні або обласні ради – делегують державним адміністраціям відповідного рівня, тобто, знов державі, що не відповідає закладеним в Європейській хартії місцевого самоврядування принципам.

7. Забезпечення конституційних гарантій організаційної самостійності місцевого самоврядування.
А саме, право місцевих рад самостійно визначати:
- систему, структуру власних виконавчих органів,
- загальну чисельність апарату ради,
- обсяг видатків на їх утримання в межах коштів місцевого бюджету,

В майбутній Конституції має бути відображено принцип підконтрольності та підзвітності виконавчих органів місцевого самоврядування відповідним радам.

Також тут передбачається встановлення на конституційному рівні повноваження міських рад вирішувати питання не лише організації управління районами у місті, але й утворення, реорганізації та ліквідації таких районів


8. Формування повної організаційної системи місцевого самоврядування на районному та обласному рівнях; надання обласним та районним радам повноважень утворювати власні виконавчі органи.

Як зазначалося вище, чинна модель не передбачає утворення виконавчих органів (комітетів) при районних та обласних радах. Ці функції виконують державні адміністрації відповідних рівнів. Втім Європейська хартія місцевого самоврядування передбачає право рад або зборів, члени  яких вільно обираються таємним голосуванням на основі прямого, рівного, загального  виборчого  права, мати  підзвітні   їм виконавчі  органи (Стаття 3).

9. Закріплення конституційних засад формування самодостатніх територіальних громад і територіальних спільнот, спроможних самостійно, в повному обсязі і на рівні гарантованих державою соціальних стандартів вирішувати питання, віднесені до їх відання, на підставі достатньої матеріально-фінансової основи.

Тобто, йдеться про сильні громади здатні акумулювати ресурс для виконання власних повноважень. Звісно, для дрібних громад із обмеженими джерелами надходжень знайти ресурси надто важко. Для розв’язання цієї проблеми передбачена згадана раніше процедура добровільного об’єднання громад. Крім того, органи місцевого самоврядування мають бути забезпечені належними бюджетними асигнуваннями для виконання делегованих повноважень.

10. Конституційне гарантування самостійної економічної основи діяльності суб'єктів місцевого самоврядування районного та обласного рівнів.

Мають бути визначені основні повноваження обласних та районних рад щодо:
- управління комунальною власністю;
- використання природних ресурсів місцевого значення.

Гарантія самостійної бюджетно-фінансової основи органів місцевого самоврядування обласного та районного значення.

11. Надання органам місцевого самоврядування права звертатися до Конституційного Суду України з конституційним поданням щодо конституційності законів, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим з питань, які стосуються місцевого самоврядування, захисту прав та інтересів територіальних громад.

12. Розширення конституційно-правового регулювання статусу органів самоорганізації населення.

Зокрема:
- визначення органів самоорганізації населення як однієї з форм участі членів територіальних громад у вирішенні питань місцевого значення та складової системи місцевого самоврядування;
- закріплення можливості створення одноосібної форми самоорганізації населення, на територіях, на яких не створені органи місцевого самоврядування;
- гарантування обов'язковості передачі органам самоорганізації населення коштів, матеріально-технічних та інших ресурсів, необхідних для здійснення повноважень;
- закріплення контролю відповідних рад за виконанням переданих органам самоорганізації населення повноважень.

13. Доповнення частини третю статті 140 Конституції України положенням про те, що місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, безпосередньо, через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через органи самоорганізації населення.

Тобто, то чинної конституційної формули: «Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи», додається можливість здійснення самоврядування через органи самоорганізації населення.

14. Визначення конституційних засад державного контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування відповідно до положень Європейської хартії місцевого самоврядування.

Змінюється статус місцевих державних адміністрацій: в них вилучаються функції місцевого самоврядування, їх діяльність має бути зосереджена чітко визначеному колі державних питань. Самі адміністрації трансформуються у підпорядковані Президенту України контрольно-наглядові органи.

У зв’язку з цим в оновленій Конституції мають бути виключені норми, щодо підзвітності і підконтрольності місцевих державних адміністрацій районним і обласним радам, а також права останніх висловити недовіру голові місцевої державної адміністрації.

15. Встановлення, що в містах із спеціальним статусом – Києві та Севастополі діє місцеве самоврядування, місцеві державні адміністрації відповідно до спеціальних законів.

 16. Встановлення обов'язковості з'ясування та врахування думки територіальної громади села, селища, міста або територіальної спільноти району, області з приводу зміни меж адміністративно-територіальної одиниці у порядку, визначеному законом.

Верховна рада України
Президент України
Урядовий портал
Харківська обласна державна адміністрація
Харківська міська рада
Національне агентство з питань запобігання корупції
Українська асоціація районних та обласних рад
Асоціація органів місцевого самоврядування Харківської області
Рада почесних громадян Харківської області
СБУ
Запобігання та виявлення корупції
Безпека та довіра
Конкурс Масельського
Дитячий телевізійний фестиваль «Дитятко»
Харківський регіональний фонд підтримки підприємництва
Громада очима дітей
Ефективна первинна медицина в громаді
Гранти
Харківський центр туризму
Слобідський край
Ресурсний центр сталого місцевого розвитку
РЕГІОНЕТ
Харківський регіональний інститут державного управління
Форум Фактор
Угода мерів
КП
КП
Харківський обласний центр здоров'я